제천시와 제천시의회는 조례의 제정 및 개정에 보다 신중하길 바란다.

 

새로 정비된 지방재정법 제17조(기부 또는 보조의 제한)의 규정에 따라 기존 단체들이 위임 사무나 위탁, 보조사업비를 지원 받으려면 관련 법규가 있어야 한다. 이로 인해 제천시도 조례 제, 개정을 서두르는 중이다. 최근 수개월간 입법 예고가 많아지면서 관련기관이 조금 서두르는듯하여 더욱 신중하게 접근해 줄 것을 주문 한다.

 

지방재정법 제17조

① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014.5.28.>

 

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "공공기관"이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. <개정 2014.5.28.>

1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관

2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인

 

조례는 자치단체가 법령의 범위 안에서 사무에 관하여 규정하는 자치법규로서, 조례로 정하는 사항은 일반적으로 주민의 권리, 의무부과에 관한 사항, 자치단체의 내부조직과 운영에 관한 사항들이다. 조례는 자치법규로서 법령을 저촉해서는 안 되고 법령이 정하는 이상으로 주민에게 불리한 내용을 담아서도 안 된다.

 

지방자치법 제15조는 '주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.' 라고 규정하여 법률유보의 원칙을 정해 놓았다. 조례의 실효성 확보를 위하여 조례 위반행위에 대하여 과태료도 정한다. 이렇게 시민 삶의 질을 결정하는 조례는 엄격하고 까다롭게 제정되는 것이 마땅하다.

 

조례 제정 절차도 중요하다. 절차라는 과정을 거치면서 오류를 바로 잡을 수 있는 순기능을 확보하기 때문에 절차는 꼭 지켜져야 한다. 제천참여연대는 행정부인 제천시청과 제천시의회가 상호 협조하면서 조례를 제정하는 방향을 제시한다.

 

첫째, 상위법을 근거로 하는 원칙을 지켜야 한다.

최근 ‘제천시 공예품 개발 및 육성에 관한 조례안’이 입법예고 되었는데 상위법에는 [전통 민속공예]에 한하여 지원하도록 되어있는 것을 제천시는 공예라는 포괄적 개념으로 접근하여 모든 공예산업을 지원할 수 있는 길을 열어 놓았다. 이로 인한 예산지원의 범위와 규모가 충분히 검토되었는지 의문이다. 이 조례를 빌미로 공예산업을 지원 한다면 제천시가 부담해야 할 적정선이 어느 정도인지, 왜 지원해야 하는지 목적성이 명료하지 않다.

이런 부분은 상위법에 맞추어 지역 전통공예로 한정하는 것이 마땅하다.

 

둘째, 절차를 지켜야 한다.

‘제천시 용두산 오토캠핑장 관리 운영 조례’를 살펴보면 캠핑장을 운영하려는 규칙인데 관련된 설치조례를 찾아보니 존재하지 않았다. 대부분의 시설물은 목적을 분명히 하고 시설물을 만드는 것인데 설치목적이 운영 목적에 적시되어 있었다.

특히, 캠핑장 진입 교량이 현행법으로 가능한지 의문이고, 계곡 전체가 취사행위 금지구역이라 캠핑장에서만 취사를 허가한다는 것은 일반적인 시민의 이용권리가 제한되는 부분이 발생된다. 이 문제를 설득하는 조례가 제정되어야 한다.

 

셋째, 심의과정에서 부작용이 우려된다.

조례를 심의하고 의결하는 최종 기관은 의회다. 때문에 의안 발의와 제출과정에서 모든 의원이 참여하여 최종결과를 의결하고 공포하는 절차가 필요하다. 그런데 특정위원회에서 조례를 사전심의 한다고 한다. 최종적으로 의회를 통과해야 하니 절차에는 무리가 없어 보이지만 시의원들은 어떤 위원회에서 심의한 안건이라면 크게 관심을 두지 않을 것이다. 의회가 모든 조례를 심의하여야 한다.

 

넷째, 조례를 내용별로 분류하여 일괄 처리하는 방안이 필요하다.

일반적으로 조례를 분류하면

1. 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례 (벌칙, 과태료, 각종 신고의무에 관한 사항)

2. 지방자치단체의 내부조직이나 일반적인 사무처리에 관한 조례 (자치단체의 조직관리, 공무원 정원 및 보상, 출장소 및 사업소의 설치 운영, 재산관리 등에 관한 사항)

3. 주민의 재정적 부담에 관한 조례 (각종 사용료, 수수료, 부담금 징수에 관한 사항)

4. 공공시설의 설치·관리를 위한 조례 (하수도, 공원관리, 공공도서관, 학교의 설치·운영 등에 관한 사항

5. 기타 행정내용에 관한 조례( 문화재, 장학제도 등) 로 구분할 수 있다.

 

이렇게 범위를 압축해서 일괄 처리하면 상호 규정들이 명확하게 드러나기 때문에 혼란을 줄일 수 있다. 지금은 일괄 정비가 필요한 시점이라 방법을 바꾸는 것도 필요하다.

 

다섯째, 조례제정에 전문가 참여가 필요하다.

지방자치는 종합행정을 수행하므로 의회의 조례제정 능력에는 한계가 있다. 그러므로 조례 제안에 집행기관에 의존할 수밖에 없는 실정이다. 그러나 집행부 중심으로 운영되는 것은 바람직하지 않다.

 

현재 조례제정 문제점은 공무원의 경우 의원들의 전문성 부족을 들고 있고, 의회 사무처는 입법에 관한 전문지식의 부족과 함께 조례의 입법범위가 협소하다는 것을 지적하고 있다. 그러나 두 집단 모두 조례제정에 사안별 전문지식이 필요하다고 한다. 이런 상황에서는 여러 전문가가 의원으로 진입해야 하나 현실이 그렇지 못하다.

 

대안으로 의회는 내부 의정자문단을 최대한 활용해야 한다. 직능대표 등 사회각계의 유능한 인사를 의정 자문으로 참여시켜 검토 수준을 높여야 한다.

 

선진국 일부에서는 조례제안의 범위를 주민으로 확대하는 주민발안제도를 실시하고 있는데 이는 전문성이 높은 외부전문가나 이해당사자인 주민과 시민단체가 의안을 발의할 경우 이들의 의견을 들을 수 있는 통로가 생겨 적실성 있는 입법을 기대하기 때문이다. 제천시의회가 참고하길 바란다.

 

끝으로

조례는 지역의 특수성을 고려하고 급변하는 환경에 신속히 대응하는 행정을 위해 자치단체에 주어진 고유한 입법권으로 주민 생활을 가까이에서 돕고자 함이 목적이다. 그러나 오랜 중앙집권제도로 그 참뜻이 왜곡되어 운영되고 있는데 법과 제도적인 문제, 인적자원의 자질 문제, 운영상의 문제 등이 원인이다.

 

제천 참여연대는 제도적인 측면보다는 운영상의 문제에 역점을 둘 것을 제안하며, 지역실정에 맞는 자치입법을 위해 의회와 집행부, 시민들이 삼위일체가 되길 기대한다.

 

의회는 입법 정보를 신속하게 제공하고, 집행부는 전문가를 참여시킨 교육과 조직학습으로 입법능력을 제고하여야 한다. 상위법이나 상급기관의 변동에 따라가는 지방자치단체가 아니라 가까이 있는 주민의 모습에서 창의적인 사고로 주민의 삶의 질을 향상시키는 지방자치단체가 되어야 할 것이다.

 

2015. 8. 6. 제천참여연대